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Gestire efficacemente i rifiuti porta vantaggi economici e fiscali. Le delibere ARERA un’opportunità per i comuni

 

Uno studio del 2022 del Laboratorio REF Ricerche ha evidenziato come da una diversa configurazione del servizio di raccolta dei rifiuti discenda anche un diverso costo di gestione. La scelta dei comuni sulle modalità di gestione del servizio di raccolta determinano costi diversi in bolletta. Del resto la raccolta differenziata non è affatto economica. Anzi. La combinazione PAP / tariffa puntuale determina costi sensibilmente maggiori rispetto ad una configurazione mista PAP / Stradale / Tariffa puntuale.
Occorre dunque valutare il modo migliore per neutralizzare i maggiori costi collegati all’implementazione di sistemi di raccolta più efficienti. Per quanto l’utilità di alti livelli di raccolta differenziata (e la maggiore qualità dei rifiuti differenziati nei sistemi di gestione porta a porta) sia innegabile dal punto di vista ambientale, l’obiettivo è quello di valutare il sistema di gestione del ciclo dei rifiuti dal punto di vista dell’efficienza economica, finanziaria e fiscale nei termini di maggiore o minore impatto sulla spesa dei comuni, sul piano economico finanziario e, quindi, sulle tariffe.

Sulla bolletta pesano la quantità di raccolta differenziata e la qualità del rifiuto conferito. Ed è innegabile quanto possa incidere sulla qualità dei rifiuti differenziati la percezione che gli utenti hanno di poterne trarre beneficio. La spinta offerta da vantaggi economici visibili, per quanto magari meno nobile, è sicuramente più efficiente nella correzione delle esternalità negative (e questo è uno dei motivi per cui la tariffazione puntuale determina la riduzione dei rifiuti indifferenziati conferiti).
Il punto di contatto tra due visioni molto diverse tra loro (criterio ambientale e criterio economico) è nella valorizzazione dei rifiuti, cioè nella capacità dei rifiuti di generare valore per i cittadini anche in termini economici. La corretta gestione della raccolta differenziata e l’esistenza di un florido mercato dei rifiuti riciclati, determina la percezione di un vantaggio economico reale agli occhi dei cittadini, che inoltre incide positivamente sui comportamenti dei cittadini, rendendoli più virtuosi.

Migliori performance ambientali possono quindi essere conseguite tramite il ricorso alla leva economica, rendendo tangibili i vantaggi derivanti da una migliore gestione della raccolta differenziata, percepiti come meccanismi premianti.

Ed ecco che entrano in gioco i ricavi direttamente collegati ai corrispettivi derivanti dalla vendita dei materiali, dalla valorizzazione dei rifiuti differenziati, ricavi che per i cittadini rappresentano un vantaggio economico, visibile e reale, che si manifesta grazie alla riduzione delle tariffe, dovuta sia alle entrate derivanti dalla vendita dei materiali, sia dalla gestione fiscale della raccolta differenziata che ne consegue.
I rifiuti differenziati, e in misura maggiore i rifiuti differenziati di qualità, producono vantaggi economici e finanziari diretti (tipicamente i ricavi derivanti dalla vendita di materiale, dalla produzione di energia o di vendita ai sistemi collettivi di compliance). L’efficiente modalità di gestione determina però anche vantaggi economici indiretti legati alla gestione fiscale della raccolta differenziata.

Corte dei Conti e differenze Nord-Sud

Nell’analizzare la spesa dei Comuni, nel 2021 la Corte dei Conti, sezione Autonomie con la DELIBERAZIONE N. 14/SEZAUT/2021/FRG ha indagato le differenze nei costi sostenuti dai comuni nella gestione della raccolta differenziata.

Al Nord maggiori livelli di raccolta differenziata hanno effetti benefici sulla spesa: -17% nei Comuni in cui la raccolta differenziata supera il 65% rispetto a quelli in cui non si raggiunge il 40% nel Nord-Ovest, dato che balza a -26% nel Nord-Est. Al Centro e in misura più spiccata al Sud la situazione è esattamente inversa: i costi aumentano del +3% al Centro e addirittura dell’11% al Sud. Tale situazione fa emergere un divario che dovrebbe essere ulteriormente indagato, anche attraverso una analisi contabile che faccia attenzione a considerare le diverse modalità di contabilizzazione delle entrate da vendita del materiale riciclato (sul bilancio dell’ente qualora la gestione sia in forma diretta, oppure a scomputo del costo del servizio fatturato dal gestore qualora il servizio si appaltato)“.

Ed è chiaro quanto gli effetti della contabilizzazione delle entrate da vendita di materiali (e dei consequenziali benefici fiscali) pesino sul conto finale dei bilanci comunali e, soprattutto, della spesa per raccolta differenziata, mediamente più alta nelle regioni del Centro e del Sud rispetto a quelle del Nord (anche a parità di altri fattori).

Il dato che emerge dall’analisi della Corte dei Conti sul costo a tonnellata impietoso. Nei comuni del centro Sud con percentuali di raccolta differenziata pari o superiori al 65% la mediana della spesa per tonnellata si assesta a 432,00 € contro i 251,00 € del Nord-Est. Ed è del tutto evidente come una differenza così macroscopica non possa essere ascrivibile soltanto al divario infrastrutturale.

Le cause del divario

Come in parte sottolineato anche dalla Corte dei Conti, le cause vanno interpretate tenendo conto di ulteriori due aspetti. Occorrerà valutare gli effetti delle diverse modalità di contabilizzazione dei ricavi direttamente collegati alla raccolta differenziata e, ovviamente, dei relativi vantaggi fiscali. Un secondo spunto di riflessione è quello legato agli effetti distorsivi provocati dai meccanismi di compensazione sul monitoraggio della quantità e qualità di rifiuti avviati a riciclo.

I Comuni non devono dunque concentrare la loro attenzione soltanto su parametri tecnici come tasso di riciclo o percentuale di raccolta differenziata. L’efficienza va valutata anche in termini economici e fiscali, soprattutto alla luce degli effetti positivi sui costi in bolletta e, dunque, sulla ripresa del ciclo virtuoso della raccolta differenziata.
La gestione dei rifiuti può rappresentare una grande opportunità per le casse comunali (e per i cittadini) ma è necessario che i rapporti tra comune e gestore siano adeguatamente disciplinati.

Il “peso” della raccolta differenziata sul bilancio comunale

Raccolta, trattamento e smaltimento dei rifiuti assumono grande rilevanza per le casse delle amministrazioni comunali. Se da un lato, la gestione dei rifiuti è la voce più onerosa dei bilanci, con il 27% della spesa corrente destinata al servizio (stima SOSE), dall’altro la vendita dei materiali derivanti dalla raccolta differenziata può abbattere sensibilmente questo costo.

La vendita dei rifiuti configura l’esercizio di un’attività economicamente rilevante in quanto prestazione di servizio a fronte della quale il Comune dovrà emettere fattura con IVA al10% (127-sexiesdecies, Tab. A, P. III, D.P.R. 633/1972). L’immediato e diretto beneficio collegato ai ricavi determinerà anche un immediato vantaggio fiscale.
Il quesito che ci si pone, dunque, è se sia detraibile anche il costo del canone che il comune paga al gestore del ciclo dei rifiuti. La conferma arriva direttamente dall’Agenzia delle Entrate con la risposta all’interpello n. 107 del 15 febbraio 2021. Il comune che affida il servizio di gestione del ciclo dei rifiuti, ivi compresa la raccolta differenziata, ad una società può detrarre l’IVA che viene addebitata dall’azienda appaltatrice per la quota che si riferisce ai rifiuti oggetto dell’attività commerciale.

In estrema sintesi, l’Amministrazione Finanziaria ha riconosciuto:

  • la rilevanza IVA dei corrispettivi percepiti per il servizio reso dai Comuni ai Consorzi di filiera;
  • la detraibilità dell’imposta assolta sui beni e servizi acquistati ed inerenti il ciclo dei rifiuti (compreso il canone di appalto pagato al gestore del servizio per la quota ascrivibile unicamente ai rifiuti rivenduti);
  • l’estensione della detraibilità ai costi promiscui secondo una percentuale determinata sulla base di criteri oggettivi ai sensi dell’art. 19, c. 4 D.P.R. 633/1972.

Come precisato dall’Agenzia, tra il comune e i consorzi di filiera viene ad instaurarsi un rapporto sinallagmatico per il quale il primo si obbliga a compiere l’attività di raccolta, trasporto e conferimento dei rifiuti differenziati (vetro, plastica, carta, legno) mentre i secondi si impegnano ad effettuare il ritiro e a corrispondere il corrispettivo pattuito (generalmente commisurato alla quantità ed alla qualità del materiale consegnato).

Sebbene questi particolari rifiuti derivino dalla generale attività di gestione dei rifiuti solidi urbani – che costituisce attività istituzionale ai sensi dell’articolo 112 del Dlgs 267/2000 – è proprio il loro successivo conferimento che è atto a realizzare un’operazione commerciale soggetta a IVA in regime di imponibilità. L’Agenzia delle Entrate, pertanto, ha riconosciuto la possibilità per il Comune di portare in detrazione l’IVA addebitata dalla società appaltatrice del servizio limitatamente, però, ai rifiuti differenziati oggetto di attività commerciale.

Affinché l’IVA assolta sugli acquisti di beni e servizi relativi alla Raccolta Differenziata sia detraibile è necessario:

  • che si configuri l’esercizio di un’attività commerciale da parte del comune;
  • che vengano utilizzati criteri oggettivi di imputazione dei costi in relazione alla loro inerenza effettiva e alla strumentalità rispetto allo svolgimento dell’attività commerciale.

Per la corretta separazione dei costi tra quelli strettamente afferenti alla gestione commerciale e quelli riferibili all’attività istituzionale l’optimum sarebbe che il gestore evidenziasse specificatamente in fattura la quota parte del corrispettivo riferito all’attività commerciale. Invero, non è sufficiente ricevere una fattura con due diversi imponibili, ma è necessario che il comune abbia piena evidenza e contezza dei criteri di calcolo elaborati dal gestore e li trovi giustificati.

L’orientamento dell’Agenzia delle Entrate ha avuto (e continuerà ad avere) un grosso impatto sui comuni che non possono non tenere conto di quanto importante sia per il bilancio comunale la detrazione dell’IVA sul canone di appalto pagato al gestore; detrazione che, sebbene in quota parte, può portare generare importanti risorse economiche.

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L’importanza dei Contratti di Appalto per l’ottimizzazione della gestione fiscale

In questo contesto fondamentale è il contratto di appalto, ovvero la convenzione tra comune e gestore del servizio: è nell’accordo, infatti, che vengono poste le basi per l’inquadramento del comune come soggetto passivo di imposta.
Il contratto deve adeguatamente disciplinare, in accordo con la normativa in materia, la gestione economica del corrispettivo derivante dalla vendita dei rifiuti differenziati stabilendo, in maniera specifica, che “i proventi derivanti dai rifiuti differenziati conferiti in forza delle Convenzioni sottoscritte con i Consorzi di filiera, spettano all’Ente Comune”; presupposto per la detrazione degli acquisti è, dunque, che il corrispettivo pagato dai consorzi di filiera per il conferimento differenziato di rifiuti avviabili a recupero sia incassato dal comune.

Il contratto di appalto deve sempre prevedere l’incasso dei corrispettivi da parte del comune dietro emissione di apposita fattura la quale:

  • sarà emessa nei confronti dei consorzi di filiera qualora l’ente incassi direttamente da questi;
  • sarà, invece, emessa nei confronti del Gestore del servizio qualora il Comune abbia delegato a quest’ultimo la sottoscrizione dei contratti con i consorzi di filiera e, quindi, l’incasso dei corrispettivi che saranno poi riversati al Comune stesso.

In questa seconda ipotesi la figura del gestore può essere inquadrata come quella del mandatario senza rappresentanza, per conto del comune; in tale eventualità, in forza della «finzione giuridica» recata nell’articolo 3, comma 3 del DPR 633/1972, le prestazioni effettuate dal gestore devono ritenersi, nei rapporti con il comune-mandante, come effettuate da quest’ultimo.

Ne deriva, nell’ordine:

  • l’obbligo del gestore di ritrasferire i contributi al comune;
  • l’obbligo del comune di fatturare al gestore con IVA i suddetti contributi;
  • il diritto del comune di detrarre in quota parte l’IVA addebitata dal gestore.

In conclusione, è possibile affermare che la gestione fiscale della raccolta differenziata può rappresentare un’importante fonte di recupero di risorse immediatamente disponibili per la programmazione economica e tutti i Comuni dovrebbero cogliere l’opportunità offerta dall’obbligo sancito dalla Delibera 385/20236/R/rif. di adeguare i Contratti allo schema predisposto dall’ARERA.

L’opportunità che l’ARERA offre ai comuni è assolutamente evidente. La disciplina regolatoria, che risulta arricchita dal nuovo schema di bando di gara, ha sempre assunto quale rilevante il ruolo dei ricavi derivanti dalla raccolta differenziata e dall’IVA detraibile. La questione non è dunque legata soltanto all’approvazione della Delibera 385/2023/R/rif (che rappresenta soltanto la grande opportunità di agire sulle convenzioni vigenti); la delibera in questione prevede unicamente l’obbligo di adozione del nuovo schema di contratto di servizio predisposto dall’ARERA e prevede, in particolare, che “i contratti di servizio in essere siano resi conformi allo schema tipo di contratto di servizio e trasmessi all’Autorità dagli Enti territorialmente competenti entro 30 giorni dall’adozione delle pertinenti determinazioni di aggiornamento tariffario biennale 2024-2025 ovvero dal termine stabilito dalla normativa statale di riferimento per l’approvazione della TARI riferita all’anno 2024”.

Un’opportunità da cogliere anche alla luce di quanto prevedeva già la Delibera 443/2019/R/rif per cui è previsto che nella determinazione dei costi efficienti del servizio (e quindi dei costi riconosciuti ai fini della determinazione della tariffa “sia opportuno prevedere l’esclusione dell’IVA detraibile e delle imposte dal calcolo dei costi riconosciuti ed in ogni caso, per consentire una corretta rappresentazione dei costi del servizio, disponendo che in caso di IVA indetraibile ne venga data separata evidenza nel PEF”.

Se, come abbiamo avuto modo di vedere nei paragrafi precedenti, il punto è nella modalità di gestione dei corrispettivi e sulla loro contabilizzazione, l’adeguamento del contratto di servizio allo schema previsto dalla Delibera 385/2023/R/rif rappresenta la grande opportunità per adeguare i rapporti contrattuali con i gestori conseguendo indubbi vantaggi economici e un sensibile miglioramento dell’efficienza gestionale con conseguente riduzione dei costi e contenimento delle tariffe applicate all’utenza.

Questa ci sembra, tra l’altro, una delle soluzioni più concrete anche per incidere sull’efficacia della raccolta differenziata anche dal punto di vista prettamente ambientale grazie al ricorso alla leva economica. In tutti quei casi in cui la gestione dei corrispettivi non è appannaggio dei comuni (anche laddove sia gestita in termini di compensazione sul canone), il positivo effetto economico, anche a vantaggio dei cittadini, resta del tutto nascosto.

Nell’affrontare compiutamente le opportunità (e le sfide) poste dalle delibere ARERA, i comuni dovranno considerare molteplici aspetti, sia dal punto di vista economico che di mera opportunità. Non potranno più ignorare il vantaggio diretto legato ai ricavi derivanti dalla raccolta differenziata e il vantaggio indiretto derivante dall’ottimizzazione della gestione fiscale del servizio. Ancora di più, potranno (e dovranno) monitorare quantità e qualità dei rifiuti differenziati avviati al riciclo con l’obiettivo di conseguire ulteriori miglioramenti sia dal punto di vista ambientale che economico e fiscale e, soprattutto, con l’obiettivo di alimentare un ciclo virtuoso che consenta ai cittadini di vedere, chiaramente, gli effetti positivi che la raccolta differenziata può produrre, anche attraverso la riduzione delle tariffe e dei costi in bolletta.

Esperto Servizio Tributi e Fiscalità Attiva di Kibernetes | Website | + articoli

Laureato in Economia Aziendale e Management all'Università degli Studi di Napoli "Federico II" con specializzazione in Economia delle Aziende e delle Amministrazioni Pubbliche, è responsabile dell'area fiscalità attiva e tributi della sede di Napoli

Consulente senior in fiscalità passiva IVA e IRAP degli Enti Locali di Kibernetes | Website | + articoli

Laureata in Economia del Commercio Internazionale e dei mercati valutari
Dal 2007 in Kibernetes. Esperta in fiscalità passiva IVA e IRAP degli Enti Locali, attualmente con il ruolo di consulente senior